Metalleksport i tollmurenes tid
Det skriver Kristin Johansen og Kamilla Austnes i Statistisk sentralbyrå (SSB), og fortsetter:
Naturlig gode forutsetninger har gitt fordeler for norsk metallindustri. I nærmere 150 år har norske metaller gjennom produkter av aluminium, jern og stål bidratt til å styrke norsk økonomi. I 2018 var verdensmarkedet for disse produktene i kraftig endring.
Det er ikke bare tilbud og etterspørsel som styrer prisene på det internasjonale markedet. Politiske bestemmelser om toll, avgifter og multilaterale handelsavtaler har også mye å si. 2018 var preget av mange og til dels motstridende nyhetsoverskrifter om det internasjonale handelsklimaet i råvaremarkedene, metallhandelen var intet unntak.
Metallindustrien har vist seg å stå imot endringer i lang tid. Selv om priser på både råstoff og bearbeidet metall har svingt mye, har metall vært blant de viktigste norske handelsvarene sammen med petroleum og sjømat, ifølge statistikken for utenrikshandel med varer, som vist i figur 1. Særlig aluminium har innbrakt store eksportinntekter. Når det internasjonale råvaremarkedet nå står overfor politiske utfordringer, reises flere problemstillinger også her til lands:
- Hvilke konsekvenser vil nye betingelser kunne få for norsk metallindustri?
- Følger priser og mengde i norsk metallproduksjon de internasjonale bevegelsene i råvarebørsene når disse svinger som verst?
- Vil nye utfordringer rundt miljø, tilgjengelighet og politikk påvirke næringa i synlig grad?
110 år er gått siden British Aluminium Company satte i gang det første norske aluminiumsverket i Askvoll i Sogn og Fjordane (Losnegård, 1999). Den ulønnsomme kulltorvproduksjonen i området ble avviklet, og vassdraget ble tilrettelagt for kraftproduksjon til industriell bruk. Som en konsekvens av moderniseringa fikk den lille bygda Stongfjorden i Askvoll elektrisk gatebelysning i 1908 som et av de første stedene i Norge, i tillegg til betydningsfull industriaktivitet i mange år.
Aluminiumsverket holdt det gående til 1945. Da dro mange av arbeiderne sørover til Høyanger og Årdal som i mellomtida hadde tatt opp tråden. I 2018 gikk produksjonen fortsatt ved disse to anleggene, samt ved fem andre verk fra Lista i sør til Mosjøen i nord. Tilgangen til elektrisitet fra vannkraft har vært essensiell for aluminiumsproduksjonen i Norge, og fortsatt er smelteverkene de industrianleggene som krever klart mest energi her til lands.
Den industrialiserte jernverksdriften i Norge kan spores helt tilbake til 1500-tallet. At jern og stål står i sentrum for politisk uro, er kjent, og ikke noe nytt. Prisbevegelser innenfor jern- og stålproduksjon var på dagsordenen i norsk næringspolitikk alt under første verdenskrig. Varierende importpriser, dårlig selvforsyning og ineffektiv produksjon ble en utfordring for myndighetene så vel som for jernindustrien. Produksjonskapasiteten i Norge ble planlagt utvidet under første verdenskrig da etterspørselen var som størst, men da nye smelteovner stod ferdige ved krigens slutt, stupte etterspørselen, og produksjonen stagnerte. Jernet som ble produsert, kunne ikke konkurrere mot utenlandsk produksjon. Underskuddet som fulgte, ble forsøkt dempet ved tollvern, og det hele gikk inn i historien som den såkalte Jernsaken.
I et globalt perspektiv er Norge et relativt lite land med en åpen økonomi i utkanten av Europa. Samhandel med utlandet er av stor betydning for norsk industri og næringsliv. Under slike forutsetninger kan det være viktig å sikre stabile og forutsigbare rammer gjennom ulike handelsavtaler. En handelsavtale vil fremme samhandel mellom medlemmene av avtalen blant annet gjennom like konkurransevilkår samt ved å bygge ned tollbarrierer. I andre land, for eksempel i Europa og Amerika, er det svært vanlig med toll på nær sagt alle varer som importeres, slik som industrivarer. Toll og avgifter brukes dermed som et økonomisk virkemiddel for å beskytte landets egen produksjon.
I Norge er det motsatt: vi har en åpen økonomi med toll bare på matvarer og utvalgte tekstiler. Norge har ikke hatt toll på jern siden Jernsaken i mellomkrigstida. Den norske jerntollen den gang kom som en reaksjon på de høye prisene i verdensmarkedet under og etter første verdenskrig. Det var derfor av stor nasjonal økonomisk betydning at Norge signerte EFTA-konvensjonen i 1960 - forløperen til samarbeidet mellom landene i EFTA. Deretter fulgte avtalen med Det Europeiske Fellesskap, EØF-avtalen av 1973, som sikret blant andre norske industrivarer tollfri tilgang til det europeiske markedet samt EØS-avtalen av 1994 som gjelder den dag i dag. Disse handelsavtalene har dermed sikret vår eksport av metallprodukter et trygt marked i europeiske land. Europa er vårt viktigste handelsområde, og de europeiske landene er de vi handler mest med både på import- og på eksportsiden. I 2018 utgjorde eksporten til disse landene mer enn 84 prosent av vår samlede utførsel, og eksportverdien endte på 768 milliarder kroner.
«En dårlig dag for verdenshandelen» var reaksjonen fra EUs handelskommissær da det 31. mai 2018 ble kunngjort at USA ville innføre straffetoll på stål og aluminium fra Mexico, Canada og EU. Spekulasjonene startet straks om hvorvidt Norge ville rammes gjennom eventuelle mottiltak fra Europa. Med høye tollmurer over Atlanteren risikerte unionen å bli oversvømt av billig metall som ikke lenger kunne selges til USA. Som Europas største aluminiumsprodusent og en stor eksportør til EU, som vist i figur 2 og 3, ville Norge kunne få vanskeligheter med en slik metallflom. EØS-avtalen beskytter Norge mot tollbarrierer til og fra EU-land, men den kan ikke beskytte mot prisfall som følge av økt tilbud på et mettet marked.
Videre har det vært spekulert på om USA ville komme til å innføre toll på europeiske biler. En betydelig del av norsk eksportaluminium finner vanligvis veien til Tyskland, særlig til landets bilindustri. Tyskland er storeksportør av biler til USA. Tonnevis av norsk aluminium kjører dermed rundt på amerikanske veier. Når USAs president kvitrer om tollsatser spesifikt på europeiske biler, vil norsk aluminiumsbransje svette litt ekstra. Likevel viser prisnoteringene for aluminium ingen markant nedgang i kjølvannet av tollbruduljene, og norsk eksport har så langt blitt lite påvirket av urolighetene.
Heller ikke EUs potensielle mottiltak synes å ha rystet det transatlantiske handelssamarbeidet betydelig: toll på amerikanske signalvarer som jeans, bourbon og peanøttsmør skaper gode overskrifter, men har tilsynelatende ikke rokket i særlig grad ved den internasjonale handelsbalansen. Norge har likevel bedt USA om tvisteløsningskonsultasjoner i verdens handelsorganisasjon WTO som følge av metalltollen. Dette fordi aluminium og stål er viktige handelsvarer for Norge, både gjennom import og eksport.
Norge har gode forutsetninger for å fremstille metaller gjennom tilgang på rimelig elektrisk kraft. Likevel må selve råstoffet til fremstillingen som regel importeres fra utlandet, som vist i figur 4. Jernmalm til jern- og stålproduksjon forekommer i Norge, men ikke i store mengder. Flere øvrige råstoffer utvinnes på ulike steder i verden, og i utenrikshandelsstatistikken finner vi igjen innførsel fra blant annet Canada, Brasil, Gabon og Sør-Afrika. Råstoff til aluminiumsproduksjon hentes ifølge samme statistikk i store mengder fra Brasil, Spania, Nederland og Irland. Brasil og Spania har naturlige forekomster og utvinner bauksitt direkte, mens Nederland er representert gjennom økonomiske interesser i Surinam, en annen stor bauksittprodusent. Irland huser Europas største bauksittraffineri og er dermed en stor eksportør av alumina, råstoffet som utvinnes fra bauksitten, og som inngår i den videre aluminiumsproduksjonen.
Samlet sett finner vi våre viktigste handelspartnere i det europeiske markedet – dette gjelder også for norske metallvarer. Av både aluminium, jern og stål eksporteres en betydelig andel til Nederland, Sverige, Storbritannia og Tyskland. USA ligger på fjerdeplass som direkte mottaker av norsk aluminium, bak flere av de europeiske landene. For varer av jern og stål ligger USA nede på syvende plass. Likevel er USA en stor mottaker indirekte, siden flere av de europeiske landene bruker norsk metall i egen produksjon, for eksempel i bil- og emballasjeindustrien. De bearbeidede produktene blir eksportert til tredjeland, som USA. Med tanke på de nye tollreglene i USA vil norske industrivarer kunne bli berørt på sikt.
Valutaeffekten kan også ha betydning for norske importører og eksportører: den norske krona har svekket seg mer mot dollar enn mot euro de senere årene, som vist i figur 4, og dermed dempet effekten av prisendringen samt noe av usikkerheten i internasjonale metallmarkeder for norske eksportører. For importørene har dette slått motsatt ut og bidratt til dyrere råvarer.
Aluminium står årlig for store eksportinntekter og har gjort det lenge. Gjennomsnittlig har det blitt eksportert aluminiumsvarer for mer enn 25 milliarder kroner årlig fra 2000 til 2018, med en topp på 35 milliarder i 2007. Eksportverdien gjenspeiler både mengde og pris, som igjen avhenger av etterspørsel, produksjonskostnader og global handelspolitikk. De norske prisene på noen av de viktigste eksportgruppene i metallindustrien: aluminium, jern og stål, har alle økt fra årtusenskiftet både på eksport-, import-, og hjemmemarkedet. Prisene på alle eksportmetallene har variert svært mye fra måned til måned og fra år til år, men ser vi på prisutviklingen over tid peker pilene likevel oppover i norsk metallindustri.
Metallvarenes prisutvikling kan gi et godt bilde av den globale økonomiske situasjonen. Dette kommer av at reine metallvarer vanligvis ikke endrer kvalitet over tid, slik som for eksempel teknologivarer og elektronikk. Endringer i metallprisene gjenspeiler dermed markedsforhold som tilbud, etterspørsel og produksjonsvilkår, fremfor kvalitetsbetingede justeringer som følge av teknologisk utvikling. Metallprisindeksene kan belyse de økonomiske forholdene i Norge og verden for øvrig på en mer informativ måte enn sammensatte indekser. Finanskrisa i 2008 og 2009 gav direkte utslag i metallindeksene med nedgang i samtlige metallpriser, sannsynligvis grunnet etterspørselseffekter som følge av et kjøligere økonomisk klima og redusert aktivitet i de fleste bransjer.
Da USA i juni 2018 iverksatte importtollen på stål og aluminium, ble det forventet at dette ville få betydning for lønnsomheten i europeisk metallproduksjon, og at metallprisene ville falle. Studerer vi prisutviklingen ved den internasjonale råvarebørsen London Metal Exchange (LME) i etterkant av dramatikken, kan antakelsene synes rimelige fra et globalt perspektiv. Norske metallpriser er derimot mindre påvirket. Noen norskproduserte metaller har hatt prisnedgang på enkelte markeder disse stormfulle månedene, men det totale prisfallet i 2018 målt ved norsk produsentprisindeks har vært betydelig mindre enn prisfallet ved LME. Også på lang sikt viser prisen på norsk aluminium en annen utvikling enn prisen ved den europeiske råvarebørsen. Mens aluminiumslegeringer ved LME har en fallende pristrend fra 2008 til 2018, utvikler den norske eksportprisindeksen for ikke-jernholdige metaller seg i samme retning i samme periode.
Det mest markante prisfallet vi foreløpig har sett på norsk jern, stål og aluminium, kom i 2008 og 2009 da finanskrisa stod på som verst. Enkelte selskaper valgte å omdirigere midler fra produksjon til forskning og utvikling (FoU) i denne økonomisk kjølige perioden, noe som skal ha vist seg lønnsomt i ettertid. Satsing på FoU internt, samt investeringsvilje fra private og offentlige aktører, kan være et tegn på optimisme i industrien. Norsk Hydro fikk i 2014 tilsagn om støtte på 1,55 milliarder kroner fra Enova til å opprette et pilotanlegg for miljøvennlig aluminiumsproduksjon på Karmøy i Rogaland (Enova SF, 2014). Noe større beløp var aldri delt ut av det statlige fondet, og dette befestet den miljøvennlige metallindustriens posisjon som et satsingsområde.
Miljøaspektet spiller også en rolle i andre deler av produksjonen, noe Hydro fikk erfare vinteren og våren 2018. De ble da pålagt å stenge ned deler av aluminaproduksjonen ved sitt anlegg Alunorte i Brasil fordi myndighetene hadde mistanke om miljøfarlige utslipp etter en oversvømmelse. Kapasitetsreduksjonen førte til en kraftig økning av markedsprisen på råstoffet på grunn av et betydelig underskudd i markedet. Produksjonsproblemer ved verdens største aluminaraffineri ville formodentlig kunne spores langt utover i verdikjeden for aluminiumsindustrien. Per oktober 2018 opererte anlegget fortsatt på halv kapasitet, med usikre utsikter for når full produksjon igjen kunne bli iverksatt. Episoden i Brasil er et eksempel på hvordan uforutsigbare hendelser kan påvirke markedet for viktige handelsvarer.
Den internasjonale prisen på aluminiumslegeringer ser imidlertid ikke ut til å ha blitt synlig påvirket av råstoffmangelen. Prisen har tvert imot falt gjennom 2018 og lå i november nesten 25 prosent lavere enn i januar ifølge LME. Dette er nok et eksempel på at forholdene i internasjonal handel ikke så lett lar seg forutsi. Mange og komplekse sammenhenger i verdensmarkedene påvirker det endelige utfallet, og ulike krefter drar gjerne i forskjellige retninger. Når prisene på aluminium falt i 2018, var det i tråd med antakelsene om et mettet marked som følge av politiske bestemmelser. Samtidig stred det mot den tilsynelatende logiske slutningen at begrenset råstofftilgang ville sende prisene opp. Det kan være fristende å konkludere med at de internasjonale handelsbarrierene styrte utviklinga dette året. I virkeligheten er bildet langt mer komplekst. Metallindustrien er sammensatt, og å nøyaktig fastslå virkningene av politiske tiltak krever grundige analyser. Men dømmer vi etter prisutviklinga på norsk eksportmetall, kan det se ut som bransjen foreløpig ikke har latt seg påvirke dramatisk av urolighetene i verdenshandelen.
Kilde: Statisisk sentralbyrå (SSB)